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行政协议第三人资格认定的理论标准及其反思

作者:佳作论文网  来源:佳作论文网 日期:2022-09-05 09:52:27 人气:20

三、行政协议第三人资格认定的理论标准及其反思 

当前,利害关系标准是我国的理论和实务中认定第三人原告资格的的一个切入点。围 绕具体利害关系判断,形成了实际影响理论、特殊利益理论、保护规范理论等多种认定标 准。

(一)现有行政协议第三人权益判定标准的梳理

1.  实际影响理论

“实际影响理论”指出,当行政行为会实质性影响公民、法人和其他组织的合法性权 益时,就可以认为行政行为与当事人之间存在利益关联。。但是也有研究者指出,这一 条件涵盖内容过于广泛,没有确定性,几乎能将行政行为涉及的相关人都包括在其中。但 是并不仅仅是对相关人权利义务产生影响,就满足行政协议的“利害关系”条件,就能成 为第三人。

2.  特殊利益理论

“特殊利益理论”认为第三人资格的取得,需要确定第三人与该行政行为具有独特的 利害关系。。对此,有学者指出其过于苛刻。“社会生活中,到处充斥着行政行为,随 时都可以对个人利益和公共利益产生影响,这是不可避免的。”要在这样的条件下,找 到具有特殊性的利害关系可以说是难上加难。要让第三人资格的认定以找到与其他利害关 系的不同,会让个人利益无法得到有效保障。在对”要件说“进行参考后发现,其主要是 通过几个不同的要件分析利害关系,不只局限于特殊利益上。要件说在理论上有多种不同 的观点,其中最常见的是两要件。两要件指的是通过利益与因果关系来判断利害关系的存 在。具体来说,根据二要件理论,确定是否存在利害关系首要需要判断权益是否受到侵害, 然后再判断是否是因为行政主体的行为导致权益的侵害,如果二者之间有关联,则可以确 定存在利害关系。要件说将利害关系的判断细分成多个要件,明确其中各个要件的含义 就能确定利害关系,是相关研究者较为常用的一种分析方法。也有研究者指出,权益和因 果关系两者之间的关系判断是其中较难把控的研究点。

3.  保护规范理论

“保护规范理论”认为,行政行为中行政机关具体运用的法律法规是需要关注的要 点,如果该法律法规能够保护个人利益,就是保护规范。基于这一标准,个人享有请求权, 他们有就资格成为行政协议第三人。‘保护规范理论'使得行政协议第三人资格判断标准 的核心从‘利益判断'转向‘研究法律法规的规范性目的'。”保护规范理论“运用的要 点首先需要找到行政机关实施行政行为所使用的法律规范,明确该法律规范是为了保护个 人利益还是保护公共利益,只有该法律规范是为了保护个人利益的前提下,个人可以获得 第三人资格。

(二)现有判定标准不完全适应行政协议第三人权益界定的判断

1.  “实际影响理论”等标准缺乏对行政协议相对人权益特殊性的关注

“第三人资格问题是开放的、体系的”,“作为判断第三人资格的方式,单一的‘标 准'并不能作为可行的方法。”对于国内研究者分析的第三人资格基准,如实际影响理 论、特殊利益理论、利益要件理论等,各个理论研究都存在着各自不足的地方,同时他们 也存在共性问题,这些理论多关注具体行政行为,都用一方面的内容就包含所有行政案件。 这就导致在第三人认定中,标准较为单一。一旦出现新的行政案件,就显得捉襟见肘,无 法解决问题。所以,相关学者从行政行为涉及的范围,利害关系等相关要点,第三人资格 的类型进行了分类和层次构建。但是,依然是建立在具体行政行为认识之下,反而导致对 于一些更为关键的问题,没有给出具体的解决措施,比如第三人资格的认定是否受到相对 性的限制等等

2.  “保护规范理论”无法满足我国行政协议第三人权益的认定需求 就“保护规范理论”而言,众多的法律规范是判断第三人资格的基础,因为要在不同

的法律规范中归纳第三人资格的认定特点,涉及内容多、范围广,所以不需要担心第三人 资格的认定会过于片面。但是,虽然法律规范多种多样的,但是在“保护规范理论”还是 “新保护规范理论”的研究中,我们还是能发现他们存在的一些问题。

首先,“保护规范理论”是以法律规范作为基础进行研究,会导致研究方向仅仅局限 于行政行为所使用的法律规范,而且法律规范具有一定的滞后性,如果仅仅通过对法律规 范的解释来认定利害关系则会导致无法解决新出现的一些问题。同时,由于行政协议方面 的立法存在不足,导致无法更好地保障行政协议的发展,更限制了其功能。。从另一方 面看,第三人的概念还未涵盖到法律制度建设的各个方面,行政理论制度构建还是局限于以行政主体与行政相对人的关系为基础,更多体现在对行政相对人权利的保护上。现有的 规范天生就缺乏对第三人的关注。这种缺乏并不意味着没有法律保护,而只是因为事实上 没有考虑到第三人。

其次,“新保护规范理论”能在一定程度上解决“保护规范理论”难以解决的问题, 因为其认为,如果缺乏直接规范,可以通过解释间接规范保护相关权益,虽然其在一定程 度上能够扩大“保护规范理论”未涉及的方面,但是依然存在一定的问题:一是着需要在 以后的司法实践中注重对法官解释能力的培养,因为对间接规范的解释非常法官的法律知 识素养。二是需要完善权力管理制度,因为解释间接规范赋予了法官更大的自由裁量权。 但是我国目前依然存在行政诉讼权力结构和行政协议制度不完善的问题。

最后,“保护规范理论”偏向从公法中找到第三人资格认定的条件。但是,第三人权 利受损并不仅仅只包括公法上设定的条件,在行政协议约定的条款中,也可能会导致权益 受到损害。那么行政协议约定的条款如何根据法律规定来找到请求权基础。有研究者认定, 行政协议约定条款也受到法律规范的保护,也属于法律保护的内容,因此,可以将约定条 款分为从广泛意义理解的约定条款,即实质上是法律规定的内容,和狭义理解的约定条款, 即完全是约定的内容。对于前者而言,由于其本质是法定内容,因此“保护规范理论” 对其仍然适用;而对于后者而言,主要是行政机关与行政相对人达成的约定,本质是通过 行政机关的承诺来对行政机关产生约束,与前者的法定内容有本质不同。假设法律规范规 定行政当事人应该关注第三人,不得损害第三人权益,那么行政行为影响了相关人权利义 务的,就可以获得第三人资格。但是,上述结论是建立在法律规范有规定的前提下,由此 说明以法律规范为基础的“保护规范理论”存在一定的局限性。

总的来说,“保护规范理论”能够很好地在法律规范之内,有效地联系公民诉权与实 体权利,使救济权利和实体权利的范围达到统一。然而,深入研究可以发现,“保护规范 理论”本质上有着难以调和的矛盾:如果想要使利害关系判断具有稳定性,就需要以法律 规范的稳定性与确定性作为前提,这样导致的结果就是无法更好地对权利进行全面完整地 救济;如果想要全面救济权利,就需要对法律规范进行扩大解释,包括间接规范甚至是基 本规范,这就必然损害利害关系判断中所需要的稳定性。

综上所述,对行政协议第三人资格的判断,不要只局限于分析具体行政行为,也要关 注到第三人的特殊性,使得资格的认定标准能够更加全面。同时,我们可以对“保护规范 理论“进行一定程度的借鉴和参考,但是不能完全照搬照抄国外的理论,我们要根据我国 的国情,从我国行政协议签订、履行过程中的特殊性对第三人进行分析。总的来说,为了 实现这一关注,可以从理论和制度两个方面进行分析参考。第一,相对于具体行政行为而 言,行政协议的区别在于其具有一定的契约性;第二,虽然当下并没有制定专门的行政协 议制度规范,但可以参考《中华人民共和国民法典》中的合同编的规定;第三,不要过分 关注民事合同与行政协议的差别,二者并没有本质上的区别。并不只是民事领域才有协 议一说,行政领域也可以有协议。如果只是因为民法的产生要比行政法更早,而且更成熟 完善,导致产生只有民事法律关系才可以有协议的理解,那么这是不正确的想法。行政法 独立的前提下,正是由于民法领域中的一些范围可以为行政法领域所用,因此也不再在行 政法中予以规定。

当下,我国法律规范中的请求权制度还不够健全,因此对于行政协议第三人资格认定 就并不能局限于私法与公法的划分。当从形式上判断,该规范属于私法,但是从本质分析 如果实际上是公私的共同规范,那么该规范仍然可以为公法中判定第三人资格提供更为确 定性的参考。同时,行政性也是行政协议的特点之一,而对行政性的考虑除了在权利保护、 诉讼范围等客观利益需要关注外,也要在第三人资格的判断中考虑行政协议的行政性特 点。

(三)行政协议第三人资格认定的完善

1.  正确界定行政协议中的利害关系

行政相对人作为行政协议中的当事人,从确定行政相对人的条件入手判断个人是否为 行政协议第三人更为直接,因此下文主要从行政相对人判断条件为基础,分析研究行政协 议第三人认定的利害关系标准。

(1)协议相对人表意的存在 行政机关的具体行政行为不存在双方合意,因此不会产生协议方面的权益,主要涉及 的是对法律规范规定的权益,因此可以根据上述条件确定具体行政行为的相对人。但是, 如果第三人资格的认定,与具体行政行为的相对人认定的方式并不是完全相同。具体行 政行为相对人的认定,判断标准主要涉及的是行政机关行政行为是否合法或者合理,并不 涉及相对人。不过,由于行政协议的契约性,协议的订立是双方的合意,其中不仅只有行 政机关的意志,还包括另一方的意思表示,行政机关一方面要受到法律规范的约束,另一 方面也要受到另一方的约束。因此,理论研究上,行政协议中也要将另一方的意思表示囊括进去,不能只重视行政机关单方面的做法。

(2) 与协议任何一方基本纠纷的存在

不论权益侵害的事实是否存在,只要第三人与行政协议当事人存在一定的关联,第三 人的权益就会和行政协议密切相关。通过阅读并分析 237份判决书,可以发现,在行政协 议签订之前,存在一些基本纠纷,如债权债务纠纷,共有纠纷等等。当因为这些基本纠纷 导致第三人与行政协议发生一定关系,基本纠纷会对第三人权益产生最直接的影响,即只 有基本纠纷的解决才能解决行政纠纷。因此,在理论研究中,判断第三人与行政协议是否 存在利害关系最重要的一个方面就是存在基本纠纷。

(3) 协议相对人表意与基础纠纷的存在对于第三人资格的影响

行政协议的契约性决定了其属于双边法律关系,不仅是行政机关,行政相对人也会对 行政协议第三人的权益造成一定的侵害;同时也可能是行政机关与行政相对人共同对第三 人造成损害。从实质上将,只有行政机关和行政相对人共同作用造成对第三人权益损害, 才可以说第三人与行政协议有利害关系。因为,由于行政相对人行为造成的损害或者行政 机关造成的损害而产生的利害关系要比与行政协议产生的利害关系更为直接。

根据《中华人民共和国民法典》第154条规定,协议当事人恶意串通损害他人利益 的,该协议无效。但是,当协议只存在但单方行为,比如欺诈等,并没有直接认定对第三 人无效。其实,如果只是行政协议一方当事人侵害第三人合法权益,在这样的条件下就可 以认定个人具有利害关系,可以成为协议第三人,那么就会导致协议相对人的权益极易受 到侵害。因此笔者认为,应该将认定与协议具有利害关系,作为认定当事人资格的标准更 为合适,在保护第三人权益的同时,也能保护行政相对人权利。如果相关人因为主张与一 方当事人存在利害关系,那么就不能成为行政协议第三人。

2.  明确实践中行政协议第三人资格的认定标准

根据上文所述,在解决第三人资格认定标准后,可以为实践司法救济中第三人原告 资格的认定打下一定的基础。

有学者认为,行政第三人指与行政行为存在着间接利害关系,或受到了政府行政权力 的间接影响或约束的,在行政权力司法社会关系中潜在的公民、法人或其他组织。而行政 协议是行政机关做出的行政行为的方式之一,所以推出认为行政协议第三人属于行政第三 人的一种。那么就可以通过关于行政第三人原告资格的规定来确立行政协议第三人原告资格。在《行政诉讼法》的第2条和第25条中,都有关于这方面的规定。其中,依照《行 政诉讼法》第2条的相关条款,提起行政诉讼的条件是行政机关的行为侵害相关人的合 法权益。因此,可以根据对侵权行为的认定上来确认资格,在当事人遭受政府及公职人员 的损害时,就具有原告资格,而他是否是行政行为的直接相对人并不是关键。因此,“侵 权标准”的重点在于如何确定行政机关及其工作人员的行政行为侵害相关人的合法权益。 另外,根据《行政诉讼法》第25条的有关规定,与行政相对人与有利害关系的第三人可 以提起行政诉讼。所以从利害关系出发也可以判断第三人能否获得原告资格。可以说,如 果第三人要提起行政诉讼的话,其必须与行政行为之间具有利害关系。但是,如何确定利 害标准是当下的一个难题,因为利害关系的概念范围非常广,理论和实践中都还没有明确 利害关系的具体范围和标准。所以,不论是通过侵权来判断原告资格还是从利害关系来判 断原告资格,由于定义不清,范围不明等原因,使得实务中无法从行政法律关系中正确地 找出除对行政行为相对人之外的人有权申请行政诉讼的相关人。综上所述,建立行政协议 第三人原告资格认定的其他标准非常有必要。

(1) 相关性标准

所谓“相关性标准”,指的是第三人主张的合法权益要与行政协议订立有关联。合法 权益不仅仅是法律明文保障的利益,还包含行政主体和相对人订立或履约时必须考虑的正 当利益。这就是说,如果行政协议的缔约和履行过程中,不用考虑或者无法考虑到其合法 权益,那么我们就不能说第三人与行政协议之间有相关性,那么行政主体和行政协议相对 人就不具有行政法上的可归责性,行政协议第三人在行政诉讼中也不具备原告资格。相关 性标准的制定既要确定行政协议是第三人与行政协议有相应的权利义务关系,又要确定权 益侵害与行政协议订立于履行有因果关系。如果满足这三个条件,就可以根据相关性标准, 认定行政协议第三人的原告资格。

(2) 相当因果关系标准

“相关性标准”的确立是“相当因果关系标准”的确立的前置条件,建立相当性因果 标准在于研究在行政协议订立和履行过程中应当将政协议第三人的哪些权益纳入考量范 围。也就是说,相当因果关系标准关系意味着只有当第三人权益受损,且与缔结与履行的 行政协议有法律上的因果关系时,行政协议裁有权提起行政诉讼。本文从以下两方面,对 “相当性”作出了定义:一是明确行为人的活动,是否能对结果的发生产生明显影响;另外,还应考虑除了行为人行为以外,是否存在其他造成关系的断裂的特殊情形。

(3)必要性标准

在研究必要性原则之前,我们必须了解必要性的含义,其指的是行政协议第三人有提 起行政诉讼的需求,以保护其合法权益。假设行政协议第三人通过民事诉讼的方式即可保 护其合法权益,行政协议第三人不能提起行政诉讼,这就不符合必要性条件。其实,“相 关性标准”是“必要性标准”的前提条件,其原因可以概括为:只有明确行政协议与行政 协议第三人权益受损之间具有因果关系,才需要通过行政诉讼对第三人进行救济。虽然“必 要标准”包括在“相关性标准”中,这不是意味着“必要性标准”的建立没有意义。“相 关性标准”的建立目标是确定行政协议中在哪些范围第三人有权提起行政诉讼,而“必要 性标准”则更从反面论证。也就是说,排除了部分可以或只能通过其他方式救济受损权益 的第三人,不赋予其行政诉讼的原告资格。

四、行政协议第三人权益保护机制的完善

(一)增设事前权益保障的相关程序

行政协议第三人权益的事前保护机制的建立能够更好地为行政协议第三人提供救济。 从立法层面来看,健全行政协议中第三人权益保护的事前立法机制,以立法的方式赋予第 三人主体地位是十分必要的。在行政协议第三人立法体系缺位的问题上,关于事前的法律 规定显得尤为重要。与事后的法律保障情况不同,事前保障的法律规定中行政协议第三人 这一环节处于缺位状态,更直白地来讲可以说几乎不存在。事后的法律保障可以直接救济 到权利遭受损害的第三人,但对于“事前”的法律应该考虑到就是第三人在协议的缔约和 履行时的法律规定。

在协议缔约与履行时第三人受到侵害的可能性有以下几种情况:第一,相关利害人在 不知情的情况下受到损害;第二,相关利害人知情却因没有机会参与其中而受到侵害。大 多数学者都主张,第三人的知情权和参与权不仅要得到完整保障,还要同时参考《中华人 民共和国民法典》的第524条中“'代为履行义务的第三人'条款,第三人在代其履行 义务时,合同的订立必须征得第三人同意后方可对第三人生效,否则在协议之外给第三人 造成的损害由协议双方承担。”。德国的《行政程序法》中对第三人规定,“书面同意”是第三人必须遵守约定的前提条件,否则对第三人无效,能够直接阻断在第三人不知情的 情况下权益遭受的损害。同时第三人应该拥有“提出事前纠正意见”的权利,认为协议还 未订立或在履行的情况下,有利害关系的第三人提前考虑到自身可能存在利益受损的情 况,同时符合公共利益缩小解释后所涵盖的范围,可以在协议未订立或未履行时发表自己 的纠正意见。

在现实生活中,例如行政机关对于房屋征收征用的公告优先考虑的是社会公共利益, 对于第三人是否可以提出意见没有明确地规定。行政协议第三人的保护如果能将损害扼杀 在萌芽当中减少不必要的程序,对于节约司法资源,提高保护水平有着实质性的帮助,因 此在行政协议订立前的准备环节从立法角度弥补行政协议第三人可能受到侵害的保障显 得尤为重要。

(二)明确与概括性赋权相对应的义务与责任

概括性赋权条款在现行法律规范中对于第三人的规定虽不完整,但也有相关涉及,仍 需要进一步健全相应的义务与法律责任规定。

首先,以《基础设施和公用事业特许经营管理办法》为例,需要在法律规范中确定特 许经营权人如果需要进入相关土地或建筑时进行建设、维护、修理等活动时所要履行的义 务,以保障协议第三人相邻权、财产权等相关权利,防止其权利受到侵害。根据对相关方 的权益进行考量之后得出,协议第三人一般不能阻碍特许经营权人进入其所使用的土地或 所有的建筑,但特许经营权人也不得损害协议第三人的权益。

我们可借鉴台湾《促进民间参与公共建设法》第23条的规定,本条明确规定了特许 人在进入或利用公有或私有用地或建筑时的义务:一是须取得特许经营实施机关的许可; 二是,应提早30 天告知相关土地及建筑物的所有者、使用者、占用人及管理人等;三是 在进入及利用私人土地及建筑时,需要会同当地警察,共同进入;四是特许经营权人进入 或利用土地或建筑而损害权利人合法权益的,权利人有权要求特许经营权人在损害造成的 范围内给予补偿。可以看出,如果要保障协议第三人的合法权益,就必须对特许经营权人 进入或利用土地或建筑时设定相应的义务,比如在进入或利用之前,必须获得行政机关批 准;要将行为时间地点等相关内容及时通知到行政第三人,以便让其做好充足准备;要根 据协议第三人的要求有序进入或利用;造成损害要进行适当补偿等等。

其次,为了保护社会公众能够得到妥善给付,法律必须要规定特许经营人没有履行其义务时要承担的法律后果。当前,我们可以发现在一些地方性法规中其实规定了许多特许经营人没有妥善给付的情况,但是由于各个地方性法规的特殊性,导致其所规定的法律后果都各不相同,无法具体指导实践,并且其中大都具有责任设定的正当性质疑和规制效果 不佳的缺陷。相较之下,2015 年《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定的法律 后果较为规范,但是其中的侵权情况范围较窄,无法面对实践中众多的侵权问题。所以可 以通过吸取地方性法规中值得借鉴的地方、来弥补部门规章不足之处,达到健全制度的目 的。具体来看,法律规范的制定要以实现公共利益和公共安全为目标,规定特许经营权人 无法履行给付义务的情况,主要包括:一是没有经过行政机关的批准,擅自停止生产、营 业的;二是未按照规范标准、特许经营协议的约定等开展特许经营活动,未履行相关社会 服务义务和法律保障义务的;三是因运营不善,而发生安全、环境事件或者重大质量问题 的。针对符合以上情况的特许经营权人,可借鉴2015 年新《基础设施和公用事业特许经 营管理办法》的有关条款,同时适当借鉴各地地方性法规的规定,如先由行政机关责令特 许经营权人在规定的期限范围内,按照要求进行整改或依据合同规定提取履约保函;若特 许经营权人拒绝整改要求,而发生损害的,行政机关有权解除特许经营协议;导致严重后 果,符合犯罪构成要件的,依法追究刑事责任。

除上文所论述之外,还可以考虑在法律中规定行政机关没有履行监督管理职责造成第 三人权利受到侵害时应承担的相关责任等内容。

(三)完善行政协议签订时的程序性事项

行政行为是可变、灵活的,同时还具有契约性的特点,这就要去行政主体在执行行政 行为的时候要严格遵守法律规定,同时在协议签订中,也要严格遵守程序规定,不得随意 执法。本节将坚持“改革创新”的基本原则,和行政协议特殊性,通过行政协议缔结之 前、缔结之时、履行之中、履行之后四个阶段完善行政主体的行政执法行为。

1.  行政协议缔结前

在政府购买公共服务协议缔结之前,行政行政机关都必须尽自己的最大能力去择优选 择公共服务经营者。第一,要转变政府服务意识不足的现状。过去,公职人员通常都存在 这服务态度较差的现象,使第三人消费者有着不好的体验,因此要加快完成完成服务型政 府的转化。第二,在签订协议之前,政府要从多个方面综合审核公共服务的经营者,比如 全面考察经营者的企业技术是否专业、人员配备是否到位等专业能力,同时也要综合企业 信誉、行业内评价等结果。第三,政府作为服务的监督者、担保者和推动者,要维护竞争 的秩序,促进公平竞争,不能利用职权排除、限制竞争,同时要让符合条件的经营者在协 ① 参照《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》国 办发[2018]118 号,坚持改革创新。在确保统一、规范的基础上,鼓励、支持、指导各地区、各部门因地制宜、更新理 念、大胆实践,不断探索创新工作机制,更好服务保障经济社会发展,防止因循守旧、照搬照抄。

议签订前充分参与公平竞争中来,为政府在竞争中选择优秀的服务经营者提供参考。

2.  行政协议缔结时

行政协议具有契约性和行政性的双重特征。在实务中,行政主体由于从事具体行政行 为的惯性思维,所以更多关注行政协议的行政性,导致行政协议的契约性被忽略,所以很 容易产生行政协议第三人合法权益被侵害的结果。为了提升行政主体的执法能力,维护行 政主体合法权益,行政机关在订立行政协议时要重点关注以下三个方面:首先,为了能够 保障行政协议的明确清晰,要详细制定协议第三人的内容,比如要明确第三人的权利、权 利受损后的救济方式等等;其次,行政协议的履行也要遵守法定程序,协议中要具体规定 行政主体对保障协议第三人合法权益应遵守的最低限度行政程序;最后,在协议订立的过 程中要强调双方的沟通合同。

3.  行政协议履行中

行政协议的主要目标是行政主体通过管理社会经济事业,实现公共利益,行政主体在 行政协议履行阶段要符合以下两个方面的内容:一是行政主体在协议履行时要发挥持续性 监督作用。行政协议关系到公共利益和公共工程等,协议标的额大,耗费时间长。行政机 关的行为具有强制性,可以很好的起到监督效果,如果行政主体在协议执行阶段没有履行 监督职责,就容易导致协议履行效率低下、损害公共资源,危害公共利益的结果。二是由 第三方行政主体监督和评价协议的履行阶段,可以有效提升协议履行效率,由监察委员会、 审计、财务等独立机构对行政协议的缔约和履行过程进行全方位监督评价,并完善相关监 督评价机制和流程。

4.  行政协议履行后

行政协议履行后,协议订立的初衷是否达成,公共利益是否实现?为了更好地完善执 法能力,认识到自身的不足,在行政协议履行之后,行政机关要根据协议目标等对照履行 过程中的行为,综合评价行政履行后的相关情况。这里主要针对的指与第三人有关的内容 (如在协议条款中关于第三人的规定有无违约的情况)行政机关通过对行政协议实施评价, 为提升行政执机关执法能力提供借鉴。

(四)拓宽行政协议第三人权益保护的行政途径

行政协议第三人权益保护一直存在保护途径单一的问题,可以从增加行政补偿和行政 赔偿方面入手。

一方面,先建立行政补偿具体法律规范。尽管我国诸多的单行法中有关于行政补偿的规定,但是这些条款都散落在各个单行法中,无法系统操作;同时,在单行法中,并没有对于行政补偿全面具体的规定,几乎都是原则性条款,缺乏实践指导意义。想要更好地保 障第三人权益,需要国家制定出台国家补偿法,通过明确行政补偿的范围、标准、程序、 救济等。这既可以维护行政协议第三人合法权益,也在一定程度上规范了行政主体的行政 行为,提高行政主体执法水平。

另一方面,建立行政赔偿制度。先行的《国家赔偿法》并没有规定受到行政协议侵害 的第三人有权获得行政赔偿,因此可以通过在《国家赔偿法》中规定,在行政协议中受到 损害的第三人有权获得行政赔偿,来完善行政协议第三人权益保障规范。所以,本文希望 能够通过健全《国家赔偿法》,赋予行政协议第三人关于行政协议方面的行政赔偿请求权, 这将是行政协议第三人能够获得行政权益保障非常重要的一个方面。

结语

随着行政协议广泛应用于行政机关的日常行政管理中,与行政协议相关 的纠纷也日益增多。当下对行政协议第三人的权益保护仍然存在一些漏洞, 如行政协议第三人资格判断不明确,缺乏行政协议第三人权益保障立法,行 政协议第三人权益司法救济难等问题,导致在行政协议缔约与履行中,行政 协议第三人的权益容易受到侵害。本文基于理论研究和实践案例分析,通过 构建行政协议第三人权益保护程序性机制,来进一步规范法律适用标准,完 善司法救济渠道,解决行政协议第三人在实践中的困境。

行政协议第三人合法权益保障制度的构建不仅能更好地解决行政协议中 第三人权益纠纷,保障行政协议第三人主体权益,满足司法实践的需要,更 能实现行政协议的合法性和稳定性。在加强对行政协议第三人利益的保护的 同时,也对行政部门行使公权力和优益权进行有效监督和合理控制,督促行 政机关依法合理使用行政权力,避免行政机关滥用公共权力导致对行政协议 第三人权利造成损害,促使行政机关更好地发挥代表公共利益的作用。

任何法律制度的建立,都可以说是多种价值观念平衡利益、协调利益的 结果。从外在看,构建行政协议对第三人利益的保护制度似乎只是为了保障 第三人权益而考虑的,但从法制建设的深层次考虑,是行政机关、协议相对 人与第三人三者的利益平衡与协调,它体现了法律追求秩序、正义、公正和 效率的内涵。

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[22]    汤 军:《论行政诉讼原告资格认定的 “权益保护”路径》, 《政治与法律》2013 年第 9 期。

[23]    鲁鹏宇、宋国: 《论行政法权利的确认与功能——以德国公权理论为核心的考察》,《行政法学 研究》2010 年第 3 期。

[24]    江必新:《中国行政合同法律制度体系、内容及其构建》,《中外法学》2012年第 6期。

[25]    鲁鹏宇:《德国公权理论评介》,《法制与社会发展》2010年第 5期。

[26]    韩 宁: 《行政协议行为司法审查规则研究》,《浙江学刊》2018年第 3 期。

[27]    鲁鹏宇、宋国:《论行政法权利的确认与功能——以德国公权理论为核心的考察》,《行政法学研 究》2010年第 3期。

[28]    王贵松:《民法规范在行政法中的适用》,《法学家》2012年第 4期。

[29]    赵 宏:《保护规范理论的误解澄清与本土适用》,《中国法学》2020 年第 4 期。

[30]    徐振铭:《政府特许经营协议第三人权益保障研究》,湖南师范大学 2020 年硕士论文。

[31]    赵肖肖:《完善征收协议第三人原告资格的认定标准》,上海师范大学 2020年硕士论文。

[32]    庄舒伊:《论行政协议案件的原告资格》,中国社会科学院研究生院 2020 年硕士论文。

[33]    刘红林:《论行政诉讼中必须参加诉讼第三人的判定》,上海师范大学 2020年硕士论文。

[34]    全俊祯:《行政协议诉讼法律问题研究》,大连海事大学 2019。

[35]    姜逸飞:《行政协议第三人权益保护机制研究》,宁波大学 2019 年硕士论文。

[36]    王 辰:《行政协议确认无效的实证分析》,山西大学 2019 年硕士论文。

[37]    朱 敏:《行政协议案件原告资格问题研究》,北方工业大学 2019年硕士论文。

[38]    刘为文:《论行政协议的效力待定》,中国政法大学 2019年硕士论文。

[39]    李 申:《行政协议第三人权益司法救济研究》,海南大学 2019 年硕士论文。

[40]    陈俊生:《行政协议竞争者起诉权利保护》,华东政法大学 2019 年硕士论文。

[41]    孙雅婷:《行政合同第三人权益保护研究》,黑龙江大学 2019年硕士论文。

[42]    潘 健:《论行政协议纠纷司法审查制度的完善》,苏州大学 2018年硕士论文。

[43]    朱亚非:《新行政诉讼法下行政协议无效的司法审查》,上海师范大学 2018年硕士论文。

[44]    杨尚波:《行政协议诉讼举证责任分配研究》,西南政法大学 2018年硕士论文。

[45]  王燕云:《行政协议范围及审理规则研究》,华侨大学 2017 年硕士论文。

[46]  王 奕:《论农村集体土地征收补偿协议中农民权益的司法救济》,浙江大学 2017 年硕士论文。

[47]  任 杰:《唐某诉某市房屋征补中心行政协议案评析》,延边大学 2017 年硕士论文。

[48]  王 姣:《行政协议司法审查研究》,辽宁大学 2017 年硕士论文。

[49]  徐肖东:《行政合同程序论》,华东政法大学 2017 年硕士论文。

[50]  黄 莎:《行政强制执行中的代履行研究》,西南政法大学 2017 年硕士论文。

[51]  黄佳幸:《违法行政协议的效力与责任》,西南政法大学 2016 年硕士论文。

[52]  潘军锋: 《民事合同与行政合同界分法律问题研究》,南京大学2018年硕士论文。

[53]  韦天演: 《我国行政协议司法审查存在的问题与完善研究》,江西师范大学2018年硕士论文。

[54]  赖 力:《论无效行政协议的判断标准》,浙江大学 20 18年硕士论文。

[55]  梁孟吉:《论我国行政协议无效的司法认定》,广西民族大学 20 18年硕士论文。

[56]  刘 天:《行政协议第三人研究》,河北大学2020年硕士论文。

[57]   贾真真:《行政合同第三人的权益保护研究》,吉林大学 2017年硕士论文。

3.   裁判文书

[58]  湖北省高级人民法院(2015)鄂行终字第 00079 号判决书。

[59]  安徽省濉溪县人民法院(2019)皖 0621 行初 7 号判决书。

[60]  甘肃省定西市安定区人民法院(2019)甘 1102 行初 59 号判决书。

[61]  新疆维吾尔自治区高级人民法院(2019)新行终 116 号行政裁定书。

[62]  内蒙古自治区化德县人民法院行政判决书(2018)内 0922 行初 3 号。

[63]  广州铁路运输第一法院行政判决书(2017)粤 7101 行初 260 号。

[64]  天津市和平区人民法院(2015)和行初字第 0503 号行政判决书。

[65]  河南省南阳市中级人民法院(2009)南行终字第 104 号行政裁定书。

[66]  河南省郑州市中级人民法院(2017)豫 01 行初 28 号行政判决书。

[67]  湖北省荆门市中级人民法院(2014)鄂荆门行初字第 00009 号行政判决书。

[68]  湖南省高级人民法院(2015)湘高法行申字第 510 号行政裁定书。

[69]  四川省仪陇县人民法院(2013)仪行初字第 27 号行政判决书。

[70]  河南省高级人民法院(2016)豫行申 776 号再审申请驳回通知书。

[71]  安徽省池州市中级人民法院(2016)皖 17 行终 1 号行政裁定书。

[72]    宁夏回族自治区固原市中级人民法院(2017)宁 04 行初 144 号行政判决书。

[73]    天津市和平区人民法院(2015)和行初字第 0503 号行政判决书。

[74]    河南省南阳市中级人民法院(2009)南行终字第 104 号行政裁定书。

[75]    河南省郑州市中级人民法院(2017)豫 01 行初 28 号行政判决书。

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